Fonds souverains

Constitution d'un fonds souverain

Des revenus des ressources à la richesse intergénérationnelle : architecture, gouvernance et fenêtre de fondation.

La plupart des fonds souverains dans le monde ont été conçus après l'arrivée des ressources. Ceux qui ont réussi l'ont été avant. L'intervalle qui sépare la découverte d'une source majeure de revenus de son plateau budgétaire, souvent de quelques années seulement, constitue la fenêtre fondatrice : la période durant laquelle les règles peuvent encore être rédigées sans heurter une habitude de dépense établie. Les règles écrites avant l'abondance protègent. Celles écrites après l'abondance cèdent.

International Finance Bank Ltd conseille les gouvernements, les ministères des finances et les institutions publiques dans la création de fonds souverains dès l'origine : fondement juridique, architecture institutionnelle, traçabilité des recettes et gouvernance des investissements, selon une séquence garantissant que la crédibilité précède le capital.

Le dilemme

Une nouvelle source de recettes issues des ressources naturelles comporte un paradoxe. Les mêmes flux qui peuvent financer des générations peuvent aussi déstabiliser un budget, faire s'apprécier une monnaie au détriment de ses propres exportateurs et faire d'un ministère des finances l'otage du cours d'une seule matière première. Le terme académique est celui de malédiction des ressources. Le terme pratique désigne une série de défaillances institutionnelles évitables.

Sept décennies d'expérience, depuis la création du Kuwait Investment Board en 1953, convergent dans le même sens : la gouvernance importe davantage que la performance des investissements. Les échecs documentés des fonds de première génération tiennent principalement à des retraits discrétionnaires, à la captation par des projets politiques non finançables, à l'opacité, à la concentration sur la matière première même qui alimente le fonds et à la perte de mémoire institutionnelle à chaque alternance politique, plutôt qu'à l'allocation d'actifs.

Le gouvernement fondateur se trouve donc confronté à un problème de gouvernance déguisé en problème de financement, sous contrainte de temps, devant les agences de notation, les partenaires multilatéraux et ses propres citoyens.

La réponse d'IFB

IFB intervient comme architecte institutionnel de la phase de fondation : le travail de conception qui s'étend de la décision politique au premier dollar investi. Nous ne nous substituons pas aux institutions multilatérales qui publient les normes. Nous transformons ces normes en une institution opérationnelle, à la cadence qu'impose une fenêtre de fondation.

Notre cadre d'établissement couvre quatre niveaux, selon une séquence stricte :

1. Fondement juridique. Une loi organique qui fixe les règles de dépôt et de retrait, protège les nominations et rend toute dérogation coûteuse et visible. La loi est le véritable bilan du fonds.
2. Architecture institutionnelle. Séparation de l'État propriétaire, d'un conseil de surveillance à majorité indépendante et d'une direction exécutive recrutée à l'international. Aucun organe ne cumule deux fonctions.
3. Traçabilité des recettes. Un compte de collecte unique, une double signature, un rapprochement sous 24 heures et un reporting de niveau EITI, du point d'extraction jusqu'au compte du fonds. La crédibilité commence à la collecte, non à l'investissement.
4. Gouvernance des investissements. Une déclaration de politique d'investissement publiée, un conservateur global avec des comptes ségrégués, une gestion déléguée assortie d'un transfert de compétences obligatoire et un cadre de gestion des risques testé avant la première opération.

L'architecture à trois compartiments

Les fonds de ressources naturelles réussissent lorsque les mandats sont séparés plutôt que mélangés. L'architecture de référence comprend trois compartiments, chacun doté de son propre horizon, de sa propre règle de liquidité et de son propre indice de référence :

• Stabilisation. Horizon de 0 à 3 ans. Entièrement liquide, généralement gérée par la banque centrale ou conjointement avec elle, dimensionnée en fonction de la volatilité budgétaire. Elle absorbe le cycle des matières premières afin que le budget n'ait pas à le faire.
• Épargne. Horizon de 10 ans et au-delà. Investie intégralement en dehors de l'économie nationale, à l'exclusion des matières premières propres au fonds et des actifs corrélés. Il s'agit de la dotation intergénérationnelle, modelée sur les pratiques internationales les plus strictes.
• Développement. Horizon de 3 à 10 ans. Cofinance uniquement des infrastructures nationales finançables, et jamais seul : une part minimale de capitaux privés ou multilatéraux tiers sur chaque projet, à des conditions économiques identiques. Le co-investissement n'est pas une préférence. C'est la discipline qui empêche un compartiment de développement de devenir un second budget, plus souple.

Une cascade automatique unique les relie : le budget est servi sur la base d'un prix de référence pluriannuel lissé, la stabilisation est alimentée jusqu'à son objectif, le développement prélève une fraction plafonnée et l'épargne reçoit le solde protégé. L'automatisme est l'essentiel. Une vertu qui dépend d'une décision discrétionnaire annuelle n'en est pas une ; ce n'est qu'une file d'attente.

Normes sur lesquelles nous nous fondons

• Conformité aux Principes de Santiago (2008) intégrée dès l'origine, et non ajoutée a posteriori
• Parcours d'adhésion à l'IFSWF préparé parallèlement au statut fondateur
• Information sur les revenus conforme à l'ITIE, couvrant l'ensemble de la chaîne, de l'extraction au compte
• Dispositif AML/CFT conforme aux normes du FATF, y compris des protocoles PEP sans exception nationale
• Comptabilité aux normes IFRS, avec rotation des auditeurs externes et publication d'un rapport annuel
• Conservation d'actifs sur comptes ségrégués, à l'abri de l'insolvabilité, avec droits d'audit sur site

La mission

Les travaux de mise en place suivent une structure progressive de 30-90-180 jours. Les 90 premiers jours produisent les décisions qui créent l'irréversibilité institutionnelle pour un coût financier négligeable : l'acte politique fondateur, un responsable de projet unique habilité, la recherche internationale du président du conseil et du directeur général, l'arbitrage des hypothèses de travail du fonds et un engagement public en faveur des normes internationales. Les phases suivantes livrent le projet de loi organique, le manuel de gouvernance, la déclaration de politique d'investissement, ainsi que la sélection du dépositaire et des gestionnaires délégués, chacune par voie d'appel d'offres concurrentiel.

Nous conseillons ; l'État décide. Chaque paramètre ayant une incidence budgétaire, des pourcentages de la cascade aux seuils de retrait, est présenté comme une hypothèse de travail soumise à l'arbitrage souverain, jamais comme un fait accompli. Et chaque mission intègre un transfert de compétences, car un fonds qui dépend en permanence de ses conseillers n'a fait qu'externaliser sa fragilité.

Demandez un plan de constitution de fonds : fondement juridique, architecture à trois compartiments, conception de la cascade de revenus et feuille de route de lancement séquencée.