国家发展资本融资机制

通过审慎的主权资本结构安排,为具有生产性的国家资产提供融资

一国发展基础设施和产业的能力,所取决的不仅是资本在名义上是否可得,更在于项目能否在国家可承受的义务范围内完成筹备、获得批准、取得融资并投入运营。

这种错配并不陌生。基础设施需要为期十五年或二十年的资本,而可获得的银行融资期限往往短得多。项目收入可能以当地货币计价,而其进口设备和外部债务却以美元或欧元计价。国内的养老基金和保险基金可能持有大量长期储蓄,却缺乏在治理、流动性和风险特征方面符合其投资授权要求的工具。

与此同时,国际投资者所见到的可能只是主权评级,却无法区分特定资产的风险与国家整体风险。

International Finance Bank LTD的国家发展资本融资机制旨在按恰当的顺序解决上述问题。IFB与获正式授权的主权机构及公共部门客户合作,对特定项目或项目组合进行评估,设计适当的融资架构,研究可行的风险分担安排,并检验国内及国际机构资本能否以可接受的条款得到动员。

本融资安排并非预先批准的信贷额度,不是常设的投资者资金池,亦不构成对特定利率的承诺。其交付成果是通往融资决策的、以证据为基础的路径。在某些情况下,该路径将导向资本市场工具或项目融资交易;在另一些情况下,常规主权借款、优惠性融资、直接预算拨款或延期办理才是更为稳妥的结论。

职责始于国家资产负债表

拟议的融资须结合国家现有债务一并评估。因此,IFB的初步工作将审查政府的债务状况、再融资集中度、币种构成、偿债能力、未偿担保以及相关公共企业的债务。同时将考虑拟议交易依据国内法律、财政报告规则以及任何适用的债务上限或融资计划所适用的处理方式。

即便项目设立为独立的法律实体,这一点依然重要。项目专用公司可以明确所有权并隔离项目账户,但其存在本身并不能消除主权担保、可用性付款、最低收入承诺,或国家将救助关键公共服务这一预期所产生的经济影响。直接承诺和或有承诺必须依据适用框架予以识别、(在可行情况下)估值、批准和报告。世界银行的指引明确要求政府对公私合作产生的财政承诺进行评估、编入预算、监测并予以披露。

对于采用国际货币基金组织—世界银行债务可持续性分析的国家,拟议的债务义务及可能出现的冲击,亦须结合该分析加以考量。该框架审视基准情景下的债务动态,以及包括或有负债、大宗商品价格、自然灾害和市场融资冲击在内的各类风险。

核心问题并不在于某项交易能否被安排在特定的会计科目之外,而在于国家能否在可信的条件下(包括不利条件下)承担其实际义务。

可进入本融资便利的项目
本融资便利适用于公共目的明确、融资需求可界定的项目或项目组合。潜在行业包括发电与输电、供水系统、港口与物流、生产性农业、工业加工,以及其他支持境内价值创造的基础设施。

各项目可采用不同的支付模式。其差异必须予以保留:

学校或医院即使不产生项目收入,也可能带来卓越的经济和社会价值。IFB不会将其社会回报表述为可用于偿债的现金。此类资产需要明确且负担得起的公共付款来源或其他适当的资金安排。

项目准备还必须涵盖土地和许可、采购、环境和社会义务、工程设计、施工时间表、运营能力、维护以及最终的资产移交。国际货币基金组织的公共投资评估框架将项目评估、遴选、预算编制和实施置于公共投资管理的整体质量之下;其气候模块则增加了对物理气候风险和韧性的评估。

围绕资产构建的融资结构

项目通过最初的公共及财政检验后,IFB会审查其资本结构。视交易而定,资本结构可能包括发起人股本、公共资本注入、优惠性或开发性融资参与、商业债务、机构票据以及特定储备。任何层级都不会仅仅为了使结构显得更复杂而被纳入。

该设计遵循五项原则。

首先,融资期限应与资产寿命相匹配。长期存续的电力或交通资产,不应依赖反复的短期再融资,除非有明确且可负担的再融资计划。

第二,货币风险必须有明确的承担方。当地货币收入无法以固定的经济成本偿付外币债务。交易可采用本币融资、定价适当的对冲、合同指数化条款或上述方式的组合。每种选择均具有财政和商业层面的后果。

第三,每项风险均应分配给有能力管理或定价该风险的一方。建设竣工、运营绩效、需求、承购方付款、政治行为和货币转移,分属不同的风险敞口。涵盖所有这些风险的主权担保,书面上或许简便,但对国家而言成本高昂,且无助于改善约束与纪律。

第四,信用增级必须切实改善交易。已注资储备金、独立担保、发展融资风险参与、保险单或质押的现金流均有成本。IFB 会评估由此带来的融资成本降低或期限改善是否足以抵消该成本。同一主权方再作出的承诺,本身并不能改变其基础主权信用风险。

第五,支付顺序必须清晰易懂。投资者和主权方应当能够识别收入从何处进入、由谁控制账户、哪些运营成本优先支付、债务偿付和储备金何时备付,以及何时允许分配。无法解释和审计的复杂性本身就是一种隐患。

负责任地动员国内资本

境内养老基金、保险公司、银行及主权投资机构可以成为长期资本的重要提供方,其参与还可降低项目对外币的依赖。但不应仅因这些机构持有资产便想当然地认为其会参与。

IFB将评估每位投资者的投资授权、集中度限额、流动性需求、允许投资的工具及治理要求。境内机构的投资应符合其对自身受益人所负义务的条件。政府指令机构承担不适当的项目风险,不属于资本动员;其实质是将财政风险转嫁给储户。

境内融资部分与国际融资部分在币种、期限或偿付安排上可能有所不同。任何差异均须有经济上的合理依据，并予以披露。如可引入开发性金融机构参与融资，或可获得独立担保，应利用此类支持吸引原本无法引入的私人资本，而非挤出愿意在无此类支持的情况下参与的投资者。世界银行的基础设施融资指引阐述了公共资本、多边资本和私人资本各自的作用，以及投资者通常要求的合同保护措施。

主权控制与公共问责

主权机构保留对政策、公共审批、采购决策以及是否举债或提供支持的决定权。IFB的职责是清晰呈现各项方案及其后果。

在交易推进之前,责任机构应当能够确认:

借款的法律实体及其行事所依据的授权。
国家的每一笔直接支付、担保及或有债务。
预期的资金用途及对资金支付的管控。
项目资产及收入账户的所有权与控制权。
关于采购、关联方交易及利益冲突的规则。
由具备相应资质的顾问提出的会计及公共债务处理方案。
贷款人可以提前要求偿还、执行担保或寻求国家付款的情形。
重组、终止或项目失败所产生的影响。

保密谈判可保护合法的商业信息,但并不免除依法取得授权、财政披露及独立审查的必要性。IFB 将与客户的法律、财税及技术顾问共同推进交易,并在相关情形下与其多边合作伙伴协作。

压力测试先于投资者营销

仅有基准情景的财务模型并不足够。在融资被认定为可行之前,各方须检验其在不利但合理可能发生的情形下的表现。视资产而定,这些情形可包括竣工延迟、建设成本上升、需求下降、回款减弱、承购方违约、汇率贬值、再融资利率上升、商品价格波动或气候事件。

评估必须显示在每种情形下由谁支付、何时支付、资金来源何在。如果结果是一笔未列入预算的国库支出,则必须将该风险敞口予以揭示。如果项目在出现合理预期的冲击时,须依赖国家无力承担的承诺方能维持,则其融资安排或项目范围必须作出调整。

IFB将区分三种结论:项目在所拟条款下可融资;项目在经过特定调整后可能具备融资条件;或项目不应通过本融资机制推进。对结构薄弱的项目作出拒绝的决定,可为主权机构保留支持更优项目的能力。

业务委托的推进方式

该顺序是经过深思熟虑的。投资者推介材料不能替代授权、可行性、债务分析或采购程序。在上述事项确定之前形成的市场意向,充其量只具参考性质。

主权机构所获得的内容

初始委托将产出一份针对已确定资产或资产组合量身定制的国家发展资本蓝图。其拟议范围包括:

说明项目的公共目的、经济合理性及融资需求。
对发起方权限、审批及主要法律限制的评估。
现有及拟议主权债务的全景图。
对各类现实可行的融资途径(包括常规替代方案)进行比较。
示意性的资本结构以及主要风险的分配。
附有明确敏感性分析的初步现金流模型。
对境内外投资者资格的评估。
仍需取得的信息、批准及独立审查的登记册。
附有决策节点及终止理由的执行步骤建议。

本蓝图是作出主权决策的依据,并不构成投资承诺,亦不能替代最终意见、批准及交易文件。

邀请审视某一特定委托事项

IFB邀请经正式授权的部委、债务管理办公室、主权投资机构及公共企业就具体项目或投资计划提交材料，以供保密的初步评估。初次提交材料应载明负责机构、资产、预计资金需求、拟定还款来源、当前筹备状态、现有公共承诺，以及政府拟作出的决定。

主权融资方案应使国家获得一项生产性资产,并承担其能够理解和承受的义务。本融资安排的设计即以此为衡量标准。

所有服务及由此产生的任何交易均须经委托接受，并受适用法律法规、合规及制裁审查、独立尽职调查、内部审批、市场状况以及参与投资者的决定所约束。IFB不声明任何项目将获得融资、特定评级、本金保护、特定期限或融资成本的降低。