Fundos Soberanos

Constituição de um Fundo Soberano

Das receitas de recursos naturais à riqueza intergeracional: arquitetura, governação e a janela fundacional.

A maioria dos fundos soberanos do mundo foi concebida depois de o dinheiro ter chegado. Os que tiveram êxito foram concebidos antes. O intervalo entre a descoberta de uma fonte importante de receitas e o respetivo patamar orçamental, muitas vezes de apenas alguns anos, é a janela fundacional: o período em que as regras ainda podem ser escritas sem contrariar um hábito de despesa já instalado. As regras escritas antes da abundância protegem. As regras escritas depois da abundância cedem.

A International Finance Bank Ltd presta aconselhamento a governos, ministérios das finanças e instituições públicas na constituição de fundos soberanos, desde os seus fundamentos: base jurídica, arquitetura institucional, rastreabilidade das receitas e governação do investimento, numa sequência que garante que a credibilidade antecede o capital.

O Dilema

Uma nova fonte de receitas de recursos naturais traz consigo um paradoxo. As mesmas entradas que podem financiar gerações podem também desestabilizar um orçamento, valorizar uma moeda em prejuízo dos próprios exportadores e transformar um ministério das finanças em refém do preço de uma única matéria-prima. O nome académico é a maldição dos recursos. O nome prático é uma sequência de falhas institucionais evitáveis.

Sete décadas de experiência, desde a fundação do Kuwait Investment Board em 1953, apontam num único sentido: a governação importa mais do que o desempenho do investimento. Os fracassos documentados dos fundos de primeira geração decorrem sobretudo de levantamentos discricionários, da captura por projetos políticos sem viabilidade bancária, da opacidade, da concentração na própria matéria-prima que alimenta o fundo e da perda de memória institucional a cada rotação política, e não da afetação de ativos.

O governo fundador enfrenta, assim, um problema de governação disfarçado de problema financeiro, sob pressão de tempo, perante as agências de notação, os parceiros multilaterais e os seus próprios cidadãos.

Resposta do IFB

O IFB atua como arquiteto institucional na fase de fundação: o trabalho de conceção entre a decisão política e o primeiro dólar investido. Não substituímos as instituições multilaterais que publicam as normas. Convertemos essas normas numa instituição operacional, à velocidade que uma janela de fundação exige.

O nosso quadro de constituição abrange quatro níveis, em sequência estrita:

1. Fundamento legal. Uma lei orgânica que fixe as regras de depósito e levantamento, proteja as nomeações e torne os desvios onerosos e visíveis. O estatuto é o verdadeiro balanço do fundo.
2. Arquitetura institucional. Separação entre o Estado enquanto proprietário, um conselho de supervisão com maioria independente e uma direção executiva recrutada a nível internacional. Nenhum órgão acumula duas funções.
3. Rastreabilidade das receitas. Uma única conta de cobrança, dupla assinatura, reconciliação no prazo de 24 horas e relatórios de padrão EITI desde o ponto de extração até à conta do fundo. A credibilidade começa na cobrança, não no investimento.
4. Governação do investimento. Uma Declaração de Política de Investimento publicada, custodiante global com contas segregadas, gestão delegada com transferência obrigatória de competências e um quadro de risco testado antes da primeira operação.

A Arquitetura de Três Compartimentos

Os fundos baseados em recursos naturais têm êxito quando os mandatos são separados em vez de misturados. A arquitetura de referência comporta três compartimentos, cada um com o seu próprio horizonte, regra de liquidez e índice de referência:

• Estabilização. Horizonte de 0 a 3 anos. Totalmente líquido, tipicamente gerido pelo banco central ou em articulação com este, dimensionado em função da volatilidade orçamental. Absorve o ciclo das matérias-primas, para que o orçamento não tenha de o fazer.
• Poupança. Horizonte de 10 anos ou mais. Investida integralmente fora da economia de origem, com exclusão das matérias-primas do próprio fundo e dos ativos correlacionados. Trata-se da dotação intergeracional, concebida segundo as práticas internacionais mais rigorosas.
• Desenvolvimento. Horizonte de 3 a 10 anos. Cofinancia apenas infraestruturas nacionais financiáveis pela banca, e nunca isoladamente: uma participação mínima de capital privado ou multilateral de terceiros em cada projeto, em condições económicas idênticas. O coinvestimento não é uma preferência. É a disciplina que impede que um compartimento de desenvolvimento se converta num segundo orçamento, mais brando.

Uma única cascata automática liga-os: o orçamento é servido com base num preço de referência plurianual suavizado, a estabilização é preenchida até ao nível-alvo, o desenvolvimento recorre a uma fração limitada e a poupança recebe o remanescente protegido. A automatização é o essencial. A virtude que depende da discricionariedade anual não é virtude; é uma fila de espera.

Normas em que nos Baseamos

• Conformidade com os Princípios de Santiago (2008) integrada na conceção desde o primeiro dia, e não introduzida por adaptação posterior
• Via de adesão ao IFSWF preparada em paralelo com o estatuto fundador
• Reporte de receitas em conformidade com a EITI ao longo de toda a cadeia, da extração à conta
• Arquitetura de AML/CFT conforme com as normas do FATF, incluindo protocolos para PEP sem exceções nacionais
• Contabilidade segundo as IFRS, com rotação de auditores externos e relato anual publicado
• Custódia em contas segregadas, protegidas em caso de insolvência, com direitos de auditoria no local

O Mandato

Os trabalhos de constituição seguem uma estrutura faseada de 30-90-180 dias. Os primeiros 90 dias produzem as decisões que criam irreversibilidade institucional a um custo financeiro desprezável: o ato político fundador, um único responsável de projeto com poderes para o efeito, a procura internacional do presidente do conselho de administração e do diretor executivo, a arbitragem das hipóteses de trabalho do fundo e um compromisso público com as normas internacionais. As fases seguintes produzem o projeto de lei orgânica, o manual de governação, a Declaração de Política de Investimento e a seleção do custodiante e da gestão delegada, cada uma mediante contratação pública concorrencial.

Nós aconselhamos; o Estado decide. Todos os parâmetros com consequências orçamentais, desde as percentagens da cascata até aos gatilhos de levantamento, são apresentados como hipóteses de trabalho sujeitas à arbitragem soberana, nunca como factos consumados. E cada mandato incorpora a transferência de competências, porque um fundo que depende permanentemente dos seus consultores limitou-se a externalizar a sua fragilidade.

Solicite um Plano de Constituição do Fundo: fundamento jurídico, arquitetura de três compartimentos, desenho da cascata de receitas e um roteiro sequencial de constituição.