부외 거래

부외 국가 재정 조달

공공 부채의 숨겨진 구조

지방정부 융자 플랫폼(LGFV), 공공기관 및 준재정 차입의 이해

현대 금융에서 국가 부채는 공식 정부 부채 통계가 시사하는 것보다 상당히 큰 경우가 많습니다. 수많은 관할권에서 정부는 역사적으로 공식 국가 예산의 범위를 넘어서는 지출을 조달하기 위해 계열 법인, 공기업, 특수목적법인 및 인프라 당국에 의존해 왔습니다.

이러한 현상은 일반적으로 부외 공공부문 자금조달, 준재정적 차입 또는 은닉된 국가 부채라고 불립니다.

이러한 구조는 유연성을 제공하고 인프라 개발을 앞당길 수 있으나, 재정의 실상을 불투명하게 하고 위험 평가를 왜곡하며 은행 시스템과 납세자에게 상당한 우발 채무를 초래할 수도 있습니다.

정부의 부외 차입이란 무엇입니까?

부외 차입은 국가 또는 지방정부 자체와는 법적으로 분리되어 있으나 경제적으로는 공공의 지원에 의존하는 주체가 부채를 부담할 때 발생합니다.

예시는 다음과 같습니다.

• 지방정부 융자 플랫폼(LGFV)
• 지방자치단체 인프라 공사
• 공공 개발 당국
• 국영 기업(SOE)
• 공익사업 기업
• 지역 개발 기관
• 특수목적 인프라 운용 법인
• 묵시적 국가 보증을 보유한 민관 협력 사업체

해당 채무가 정부 예산 계정에 공식적으로 나타나지 않을 수 있음에도, 투자자들은 해당 정부가 궁극적으로 이러한 채무를 뒷받침할 것으로 가정하는 경우가 많습니다.

그 결과 공식 부채 지표에는 즉시 드러나지 않을 수 있는 상당한 규모의 우발부채가 발생하게 됩니다.

중국의 LGFV 모델

가장 두드러진 현대적 사례는 중화인민공화국에서 지방정부융자플랫폼(LGFV)의 활용에서 찾아볼 수 있습니다.

LGFV는 성, 시 및 지방 정부가 인프라 사업, 도시 개발 계획, 교통망, 산업단지 및 토지 개발 사업의 자금을 조달하기 위해 설립한 국유 기관입니다.

역사적으로 중국 지방정부는 직접 차입에 제약을 받았습니다. 이러한 제한을 우회하기 위해 자금 조달 활동이 법적으로 별개의 법인에 이전되었습니다.

이들 법인은 다음을 통해 자본을 조달하였습니다.

• 은행 대출
• 회사채 발행
• 신탁 금융
• 자산관리 상품
• 그림자 금융 경로
• 자산 담보 구조

따라서 이 부채는 지방정부의 공식 대차대조표가 아닌 지방정부 융자 플랫폼(LGFV)의 대차대조표에 계상되었습니다.

그러나 경제적 실질에 있어서는, 시장은 해당 채무에 정부의 묵시적 보증이 있는 것으로 대체로 간주하였습니다.

국제통화기금과 다수의 학술 연구는 지방정부 융자 플랫폼(LGFV)의 부채를 중국의 숨겨진 공공 부문 부채 부담의 주요 원천 중 하나로 거듭 지목해 왔습니다.

국제적 유사 사례

중국만의 사례는 아닙니다.

선진국과 신흥국을 막론하고 예산 외 공공 재원 조달의 다양한 형태가 나타나고 있습니다.

미국

다수의 인프라 프로젝트는 다음을 통해 자금을 조달합니다:

• 항만 당국
• 공항 당국
• 유료도로 운영 당국
• 상수도 관리 구역
• 교통 관련 기관
• 지방채 발행인

이들 기관은 일반적으로 투명하고 법적 규제를 받지만, 정부의 직접적인 재무상태표 밖에서 운영되는 경우가 많습니다.

스페인

유럽 국가채무 위기 이후, 여러 자치주와 관련 공공 부문 기관이 기존에 보고된 재정 상태를 초과하는 부채를 누적한 것으로 확인되었습니다.

포르투갈

마데이라 지방정부 부채 위기로 인해 지방 기관 및 공공 부문 구조와 관련된 상당한 미보고 부채가 드러났으며, 이는 중대한 재정적 파장으로 이어졌습니다.

인도

국영 전력 배전 회사들은 명시적·묵시적 국가 보증에 의존하여 막대한 부채를 누적하였고, 결국 구조조정과 공적 개입이 불가피하였습니다.

브라질

국영 기업과 지역 공공기관은 역사적으로 준재정적 자금 조달의 통로로 활용되어 왔으며, 이로 인해 연방 당국에 우발채무가 발생하였습니다.

정부가 이러한 구조를 활용하는 이유

그 근거는 대개 단순명료합니다.

각국 정부는 다음을 추구합니다.

• 인프라 투자 가속화
• 차입 한도의 우회
• 재정 비율의 유지
• 공공 부채 확대에 대한 정치적 저항 회피
• 특수목적 법인을 통한 장기 프로젝트 금융 조달
• 민간 자본의 참여 유치

많은 경우 이러한 목적은 정당합니다.

인프라 프로젝트는 일반적인 예산 주기를 넘어서는 금융 조달 기간을 요구하는 경우가 많습니다.

특수목적법인은 운영 효율성을 높이고 프로젝트 이행을 원활하게 할 수 있습니다.

경제적 실질이 법적 형식과 괴리될 때 문제가 발생합니다.

핵심 리스크: 숨겨진 국가 익스포저

주된 우려가 반드시 이러한 법인의 존재 자체에 있는 것은 아닙니다.

시장, 규제 당국 또는 납세자가 정부의 지원 의무 범위를 과소평가할 때 우려가 발생합니다.

공공 부문 계열 기관이 재정 곤경에 처하면 정부는 흔히 세 가지 달갑지 않은 선택지에 직면합니다.

1. 해당 기관을 구제합니다.
2. 채무불이행을 허용하고 시스템 불안정의 위험을 초래합니다.
3. 부채를 국가 재무상태표로 이전합니다.

그 결과, 종전에는 별개의 것으로 여겨지던 부채가 신속하게 국가채무로 전환될 수 있습니다.

이러한 과정은 글로벌 금융위기와 유럽 국가부채 위기 당시 반복적으로 관찰되었으며, 최근에는 LGFV 부실을 겪고 있는 중국 여러 성(省)에서도 나타났습니다.

은행 부문에 대한 시사점

금융기관에게는 법적 책임과 경제적 책임의 구분이 매우 중요합니다.

신용 분석은 다음 사항을 평가하여야 합니다.

• 소유 구조
• 정부 지원 메커니즘
• 수익의 독립성
• 재정적 연계성
• 정치적 중요성
• 암묵적 보증
• 재융자 의존도

법적으로 독립된 차주가 실제로는 공공 부문의 연장선으로 기능할 수 있습니다.

반대로, 일부 공공 부문 기관은 순수하게 상업적 기반으로 운영되므로 자동적으로 국가 위험으로 간주되어서는 안 됩니다.

이러한 구분은 법적 분류에만 의존하지 않고 엄밀한 재무상태표 분석을 필요로 합니다.

요약

공공 재정의 역사는 반복되는 하나의 원칙을 보여 줍니다.

부채는 단지 다른 대차대조표로 이전되었다는 이유만으로 사라지지 않습니다.

중국의 지방정부 융자 플랫폼(LGFV), 지방 당국, 공기업, 인프라 법인 등 어떤 형태이든, 정부가 그 존속에 대한 최종 책임을 지는 한 부외 금융 구조는 경제적으로 여전히 유의미합니다.

투자자, 은행 및 정책 입안자에게 이러한 우발 채무를 이해하는 것은 국가 위험, 금융 안정성 및 공공 부문 대차대조표의 실질 상태를 평가하는 데 필수적입니다.

현대의 신용 분석에서 가장 중요한 부채는 공식 부채 통계에 곧바로 나타나지 않는 경우가 많습니다.